习近平总书记强调粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，是农民生存和生活的依靠。为确保国家粮食安全，2020年国务院办公厅出台了关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见（国办发〔2020〕44号）的文件。国家部委和全国各地已经相继出台了一系列的文件和政策措施，严守国家18亿亩耕地的红线。时隔3年，政策执行过程中不同程度遇到了一些具体困难，在非粮食主产区的丘陵和山区，耕地“非粮化”整改中遇到的问题尤为突出，农民的抵触情绪比较普遍，各级地方政府要在短期内完成耕地“非粮化”整改的目标，工作压力很大。
一、非粮食主产区导致耕地“非粮化”的主要原因
（一）农村年轻人的流失和留守人员老龄化加剧耕地“非粮化”。
我国的非粮食主产区主要位于丘陵山区。这些地区耕地“非粮化”是改革开放以来，在长达40余年农村历史演变中自然形成的，涉及的地域范围广，脱贫攻坚兜底的人口数量多。这些地区的农民对耕地恢复粮食生产的意愿不强，配合度不高，甚至大部分受调研的农村对该项政策产生有抵触情绪。要想在短期内彻底解决这些地区耕地非粮化，恢复到以前的粮食生产水平是很困难的。
目前农村人口老龄化问题特别突出，留守人口多为老、弱、病、残或留守儿童。随着这批对山区有深厚乡土情结的老年人群的老去，耕地非粮化还会逐年增加。另外，部分山区县随着人口减少，或偏远地区整体搬迁，原有的耕地自然撂荒，现已基本恢复成森林，再要求原来的住户反回复耕难度很大，既无道路也无灌溉条件，而且野猪破坏严重，已不具备复耕的条件。
（二）巩固脱贫攻坚成果与发展粮食生产的矛盾十分突出，限制了整改政策的落实
目前农村经济收入来源有限，主要依靠自家土地上生产的林果、药材或其他土特产品，虽然不成规模，但效益相对较高，通常是粮食收益的10倍以上，如北京昌平山边的耕地种植蔬菜年纯收入最少也在8000元以上。这些老百姓往往都有多年的生产经验，种植起来得心应手，要他们重新学习种粮食不太愿意接受，由于水果、茶叶等多年生经济作物前期投入高，腾退后经济损失严重，导致生活没有着落，也存在集中返贫的风险。由于全国各地因地方财政情况不同，政府强制退出的耕地对原有作物的补偿政策缺失和补偿标准不统一，部分地区清除原有作物时没有补贴，一些地区的补贴与农民的期望值有较大的差距，加之连续三年的疫情影响，山区的普通老百姓也没有多少积蓄，在精打细算过日子，所以对土地的依赖性增加，对种什么划算更为敏感。
（三）农村土地政策的稳定性受到影响，农民不愿意配合
农村政策从过去鼓励“退耕还林”，到今天强调耕地“非粮化”整治转型太快，在部分长期种植水果、茶叶等效益高的经济作物的农村，推进整改工作的主要阻力在于没有解决农民现有的已种植多年的经济作物如何补偿，以及土地被整改后不能种植经济作物，往后的收入如何保障等现实问题。导致一些地方出现超过90%以上的农民集体抵制整改工作的情况，也有一些地方存在执行政策过于简单粗暴，缺乏与农民的沟通，政策执行没有设置缓冲期，对农民自发投入或引入社会资本建设的高效设施经济作物强制铲除，前期投入付之东流，不仅影响农民的收益，同时也影响社会资本向农业和农村的投入，势必会对我国乡村振兴和农业农村现代化产生不利的影响。
二、耕地“非粮化”整改的关键在于防止于耕地撂荒
（一）耕地撂荒导致耕地“非粮化”问题突出
非粮化整治的最终目标是要确保耕地的面积、质量和生产粮食的效果。只有种出粮食，才能达到保障国家粮食安全的目的。而今天的现实是一方面在加速非粮化耕地的整改，另一方面又有一定比例现有耕地继续撂荒，甚至近两年刚刚完成整改就出现撂荒的情况。调研资料显示，2021-2023年某县完成耕地撂荒治理面积3.46万亩，耕地撂荒具有动态性和零散性的特征。
导致耕地撂荒的原因主要有以下几种：一是部分耕地的基础设施年久失修，保水保肥能力差，交通不便利，位置偏远等原因已不具备作为耕地利用的基本条件，即使政策性复耕，也很容易撂荒。二是农民对土地依赖严重，虽然分散无法连片，不利于机械化，即使外出打工也不原意留转或调整，导致撂荒。三是国家基础建设和地方政府工业用地占用的农田后，导致工地附近成片耕地的基础设施受损，未能及时修复，无法耕种而撂荒。四是因整体搬迁，名下耕地未能及时得到规范处置，导致撂荒。五是因人口变迁，名下耕地无人耕种导致撂荒。六是当年复垦复种的撂荒耕地，因工作要求当年完成复垦复种任务，来年不能稳定耕种导致继续撂荒。七是部分地域耕地地力条件差，土地瘠薄，产量底下，收益低下，加上野猪等生物灾害严重，放弃耕种导致撂荒。
（二）整改工作多部门管理，权属不清晰，导致政策执行困难
绝大部分撂荒或“非粮化”问题地点都是在坑塘水面、山坡林地、低洼深泥冷浆田、河岸边畔田等，或无水源，或无法进机械和人，或有野猪等危害，或常年被河道水淹，无法种植或种植无保障，整改需要大量资金，整改后也收益低甚至无收益，将造成再次抛荒，乡镇和村组也因为没有资金和没有经营主体而无力整改。这些问题的源头出来国土资源部门提供的整改图斑，和不同执法部门对政策的理解，缺乏对待整治耕地复耕可行性的实地调研和科学论证。
实际工作中，土地规划由国土自然资源部门负责，土地的类型定性也掌握在国土自然资源部门手中，执法也在国土自然资源部门。但非粮化则由农业农村部门负责推进，农业农村部门推动工作依赖于国土自然资源部门反馈的图斑依据和执法要求。存在工作推进被动不顺畅。
耕地“非粮化”和耕地撂荒等问题的确认，还需要国土自然资源和林业等部门的技术人员套两图（耕和林地）后才能确定图斑点是林地还是耕地，是一般耕地还是永久基本农田，乡镇分管农业的领导和具体承担该项工作的人员，基本又和分管国土自然资源或林业的领导和具体工作人员不同，开展这项工作时，又需要原国土自然资源和林业的分管领导和具体工作人员来进行，有时有些图斑又和国土自然资源部门反馈的“非农化”图斑地点一致，进行了重复摸排，这样煎烧饼式的摸排，极大地浪费了乡镇工作人员的精力和时间，厌烦情绪越来越大。比如“大棚房”归根结底就是非农化问题，备案、执法均在国土自然资源部门，而在推进工作中则说由农业农村部门牵头。
每年反馈的撂荒或“非粮化”图斑都有好多批次，反馈的单位有督查局、国土自然资源部门、农业农村部门、省市审计工作组、巡察组等，许多图斑有时图斑号不同或年份不同，但摸排后发现地点相同，有时候反馈到农业农村部站的图斑和反馈到县国土自然资源部门的“非农化”图斑经摸排后发现地点也相同的情况，反复折腾。
各种反馈过来的图斑号，县乡没有相应的软件和技术人员，无法确定哪个图斑是哪个乡镇村组的，大多都需要出资请第三方技术单位人员来转换成矢量图等，放到相应的手机或其他软件里才能看得到，这要花费大量的人力、精力、物力和财力以及时间，如果资金量大还需要走服务采购程序，这又将无法按照上级要求的时限内进行摸排和整改。
三、关于非粮食主产区耕地“非粮化”整改工作的政策建议
我国耕地“非粮化”整改的任务还很艰巨，需要整改的总量还较大。粮食生产是一项系统工程，对占用耕地的腾退只是一个开始，我们的目标是要生产出粮食，而不能简单地作清理出多少耕地的面积来交账。由于农民世代依赖十分有限的土地资源为生，生产粮食和提高收入二者之间的矛盾是比较突出的，耕地“非粮化”问题是一个深层次的社会问题，切实需要国家决策机构深入基层，多听取基层农民意见，如何防止耕地“非粮化”，千方百计稳定耕地面积和质量，为确保国家粮食安全献言献策。
（一）提高专业素养，建立务实高政的整改机制
负责推进耕地非粮化整改的职能部门和工作人员首先要明确耕地的定义，要明确什么样的土地才能称之耕地；同时也要充分考虑非粮化整改后将由谁来种地的问题。对不适合耕种、或过于偏远无人去种、或存在严重地质和生态灾害隐患的、或不计成本复耕的情况都要严加防范。国土自然资源部门、农业农村部门和林业部门都要正视和重视工作推进过程中遇到的客观困难和被整改耕地使用者的正当诉求，从提供整改的图斑信息、推进整改实施方案、整改实际效果，以及综合评估信息反馈等重要环节串成链条，形成闭环。对撂荒耕地进行核实分类工作，对其中适宜复耕复种的地块尽快整改完成，对陡坡地、石漠化、滩涂地、盐碱地、墓地等不适宜复耕复种图斑、发展林果业图斑、道路建设图斑、工程建设图斑、其他占用图斑等六类图斑，及时对接国土自然资源部门进行地块变更调整。
（二）以人民为中心，乡村振兴与粮食安全全面统筹
切实践行大食物观，按宜粮则粮，宜经则经的指导思想，进一步优化粮食生产布局，因地制宜抓好粮食生产。要加强调研，细分明确粮食生产适宜区及非适宜区的功能定位。适宜区坚决落实宜粮则粮的要求，实现机械化耕种收；非适宜区主要是山地和滩涂，走宜林则林，宜果则果的道路，但要明确适合种什么就种什么，发展间作套种等方式，能种一季是一季。有序推进，确保三农政策的延续性和稳定性。
（三）不搞一刀切，分类管理和稳步推进耕地“非粮化”整改
消减存量。2020年9月10日前发生的，可不作硬性要求整改，坚持能整改则整改；根据前期摸底调查，区分不同情况，研究制定差异化处理方案。对2020年以前获得政府支持或已备案，且管理到位，产出效益高，对耕作层保护好，与乡村振兴产业匹配性好的果、茶、林、药等地块要建立地土使用标准以及未来逐步退出的机制，优先确保非粮食主产区百姓的收入，一旦失管或进入低效生产阶段，自动纳入退林还耕的整治范围，逐步扩大粮食生产的潜力。
严控增量。2020年9月10日以后发生的，要落实坚决整改，责任压实到各县市区党委政府。基本农田“非粮化”要限时整改到位。对高标准农田种植林果、苗木、草皮和挖塘养鱼问题,推动逐步恢复种粮或置换补充；引导低效茶果林园等退茶、退果退林发展粮食生产。对近年来已经完成整改的复耕的土地一定要进一步完善机耕道路和灌溉水源等基础设施建设，加强耕作层的保护和培肥地力，因地制定培育村集体经济或专业合作社，把改造的耕地种好，以防继续撂荒。
政策保障。要整合国家各类惠农补贴资金，主要用于补贴实际种粮农民，并大幅度提高补贴标准，差异化补贴各类粮食品种，优先水稻、小麦等主粮，对大豆、玉米、马铃薯等予以适当补贴。严格落实种粮补贴公示制度，严格执行谁种植粮食谁得补贴规定。
（四）强化配套基础建设，大力培育农村经营主体
中央、省、市、县四级要落实粮油发展资金，开展高标准农田建设，持续改善灌排、沟渠建设，加强农田蓄水灌溉能力建设，推广微滴灌、喷灌等节水管理方式；做到旱能灌、涝能排，建设旱涝保收基本农田。鼓励农村经营主体参与农田基础设施建设。
（五）科技赋能，提升农业现代化水平
耕地整治与农业农村现代化同步推进，加强农村机械和数字化平台建设，全面提高农村耕地农机作业的能力和条件建设。开发适合丘陵和山地的实用农业机械，大力培育农机作业社会化服务主体，建立和健全代耕、代种、代管、代收的服务保障体系。对效益相对低的产粮区加速宜机化改造，降低劳动力的依赖和生产成本。